Auditul performanţei – un imperativ al Curţii de Conturi
Categoria : Articole 
Download gratuit :
Provocările fundamentale ce constrîng managementul şi dezvoltarea sectorului public în RM- ajustarea sistemului instituţional la noile priorităţi politice, consolidarea sistemelor de luare a deciziilor pentru Guvern, aplicarea legislaţiei întru guvernarea administraţiei publice şi serviciului civil, obţinerea unei eficienţe în alocarea resurselor financiare publice, precum şi a altor resurse - au fost stipulate în cadrul Strategiei privind Reforma Administraţiei Publice Centrale. Provocările respective au fost consfinţite în documentele politice cheie ale Republicii Moldova: Strategia de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei (mai 2004), Planul de Acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană (februarie 2004), precum şi în multe altele.
Pornind de la imperativele care necesită reformarea sistemului de control financiar de stat în condiţiile Republicii Moldova, perfecţionarea activităţii de control financiar extern, considerăm că toate aceste constituie probleme actuale pentru managementul finanţelor publice. Începând cu anul 1994, când Curtea de Conturi a Republicii Moldova a devenit membru cu drepturi depline al INTOSAI şi EUROSAI şi şi-a extins colaborarea în cadrul acestor două organisme internaţionale, activitatea de control financiar extern a acesteia nu mai poate fi apreciată doar conform indicatorilor realizaţi în baza controalelor efectuate în ţară dar şi ţinând cont de acţiunile şi politicile aplicate în activitatea instituţiilor supreme de control şi audit din alte state. În acest context, potrivit prevederilor INTOSAI şi declaraţiei de la Lima asupra liniilor directorii ale controlului finanţelor publice, instituţiile supreme de control şi audit, pe lângă sarcina tradiţională de a controla legalitatea şi regularitatea gestionării financiare şi contabile, mai exercită şi un alt tip de control al finanţelor publice, importanţa şi semnificaţia căruia este indiscutabilă. Acest tip de control este orientat spre performanţă, eficacitate, economicitate şi eficienţă a administraţiei publice şi include nu numai aspectele specifice ale gestionării ei, ci şi activităţile globale de management, inclusiv sistemele de organizare şi administrare. Cu regret, astăzi trebuie să constatăm că procesul de elaborare, adoptare şi implementare în practică a acestui tip de control a decurs lent în Republica Moldova. În pofida faptului că legislaţia prevede auditul performanţei, totuşi, este dificil de a-l aplica în practică, pe motiv că autorităţile publice centrale nu au elaborate criterii concrete de evaluare a eficienţei utilizării mijloacelor publice planificate sau destinate executării bugetului pe programe. Modalitatea de elaborare a bugetelor în Republica Moldova are la bază principiul transparenţei, deoarece elaborarea pe articole contribuie la posibilitatea direcţionării resurselor bugetare conform destinaţiei. Dar este adevărat, că nu este prelucrată metodologia de constatare a utilizării eficiente a acestor mijloace băneşti. Prin urmare, am avea nevoie de indicatori concreţi, care ar sta la baza analizei eficienţei utilizării banului public. În anul 2005, legislativul, prin Legea nr. 330-xvi din 16.12.2005, a operat modificări şi completări la Legea nr. 312-xiii din 08.12.1994 "Privind Curtea de Conturi", în care pentru prima dată a fost expusă noţiunea de control (audit) al performanţei. Conceptul control (audit) al performanţei este definit ca un proces de evaluare sau examinare independentă a măsurii în care o activitate, un program sau o instituţie funcţionează în mod eficient şi eficace, cu respectarea economicităţii (3E).
Auditul performanţei este examinarea faptului dacă entitatea îşi îndeplineşte însărcinările şi responsabilităţile sale într-un mod corect, cu respectarea legislaţiei şi cu minimizarea costurilor resurselor utilizate şi, în acelaşi timp, cu menţinerea calităţii corespunzătoare. În concluzie, baza auditului performanţei o formează cele trei E-uri menţionate mai sus, iar aplicarea acestor principii presupune să se acţioneze în scopul atingerii unui raport cît mai favorabil între obiectivele urmărite şi mijloacele folosite. Deoarece auditul performanţei poate fi efectuat în întregul sector public, este important ca cetăţenii şi alte persoane interesate să obţină perspicacitate asupra conducerii şi rezultatelor diferitor programe şi activităţi guvernamentale, informaţii complete şi veridice asupra performanţei entităţii supuse controlului (auditului). După modul complex de abordare, fiind un tip nou de control ulterior, implementarea şi aplicarea în practică a controlului (auditului) performanţei pune şi o serie de probleme conceptuale şi practice. Actualitatea problemei în cauză este determinată de necesitatea perfecţionării relaţiilor dintre diferiţi participanţi în procesul controlului financiar de stat, armonizării cadrului legislativ existent şi conformarea acestuia la acquis-ul comunitar, dezvoltării instituţionale a Curţii de Conturi. În acelaşi timp, apelarea la practicile moderne de control financiar şi audit aplicate în alte ţări nu poate înlocui formarea propriului model de dezvoltare, iar experienţa internaţională poate fi implementată şi aplicată treptat în concordanţă cu particularităţile cadrului legislativ existent şi tradiţiile societăţii noastre. Planul de Acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană stipulează crearea şi funcţionarea adecvată a unei instituţii supreme de audit independente în corespundere cu cele mai bune practici ale Uniunii Europene în standarde de audit extern, acceptate pe plan internaţional. Curtea de Conturi, cu asistenţa acordată de către Departamentul pentru Dezvoltare Internaţională(DFID), a elaborat şi a aprobat în aprilie 2006 un Plan de Dezvoltare Strategică pe perioada aprilie 2006 - decembrie 2010, întru realizarea transformării majore a organizaţiei într-o instituţie care să corespundă totalmente cu standardele internaţionale. Planul de Dezvoltare Strategică a Curţii de Conturi se bazează pe patru piloni principali: . consolidarea instituţională a cadrului legal şi a resurselor, în mod special în domeniul tehnologiilor informaţionale, întru furnizarea unui serviciu de audit eficace în sec. 21; . asigurarea profesionalismului care include elaborarea noilor audite ale performanţei cu privire la implementarea politicilor guvernamentale; . dezvoltarea personalului prin intermediul unor practici mai bune de resurse umane, instruiri mai eficace şi activităţi de dezvoltare; . obţinerea unui impact mai mare asupra gestionării finanţelor publice. Cu referinţă la implementarea controlului(auditului) performanţei, putem menţiona şi un şir de schimbări cu impact pozitiv asupra activităţii şi dezvoltării instituţionale a Curţii de Conturi spre atingerea scopului de obţinere a unei instituţii supreme de audit. În prezent, implementarea auditului este însoţită de realizarea, de comun cu experţi şi consultanţi străini, a Planului de Dezvoltare Strategică a Curţii de Conturi,căreia i s-a acordat un suport din partea Departamentului pentru Dezvoltare Internaţională(DFID).De asemenea , prin intermediul Oficiului Naţional de Audit al Regatului Unit al Marii Britanii, Departamentul pentru Dezvoltare Internaţională (DFID) a acordat asistenţă unor activităţi preliminare în domeniul tehnologiilor informaţionale, auditului performanţei şi managementului resurselor umane. Începînd cu luna iulie 2006, Oficiul Naţional de Audit din Suedia (ONAS), dispunînd de un buget propriu de dezvoltare, a acceptat să acorde asistenţă tehnică Curţii de Conturi a Republicii Moldova. Asistenţa din partea Oficiului Naţional de Audit din Suedia ( ONAS ) a fost elaborată ca fiind complementată cu suportul care va fi acordat prin intermediul Fondului Fiduciar creat de Banca Mondială şi se va axa, printre altele, asupra consolidării cadrului legal, elaborării unui audit financiar anual de atestare în locul regimului curent de control extern, precum şi asupra comunicării interne şi externe. Banca Mondială, ONAS şi Curtea de Conturi au convenit asupra cadrului de management întru coordonarea tuturor furnizărilor din partea donatorilor către Curtea de Conturi. În scopul dezvoltării Curţii de Conturi este şi modernizarea sistemelor pentru managementul financiar public - proiect susţinut de către Banca Mondială şi Proiectul de Asistenţă Tehnică pentru Managementul Financiar Public, finanţat de către donatori(finanţarea totală fiind de circa 15,3 milioane dolari SUA), avînd drept scop : sporirea eficienţei, eficacităţii şi transparenţei managementului financiar public. Obiectivul de dezvoltare a Curţii de Conturi constă în consolidarea capacităţii instituţionale a ei întru realizarea unor audite mai eficace ale finanţelor publice, incluzînd auditele performanţei cu privire la implementarea programelor guvernamentale. Implementarea auditului este însoţită de realizarea Planului Strategic a Curşii de Conturi , care va asigura:
- identificarea cadrului legislativ naţional, care reglementează controlul financiar extern şi argumentarea necesităţii armonizării acestuia la acquis-ul comunitar sau la standardele legislaţiei europene;
- însuşirea şi implementarea celor mai moderne tehnici şi metode de audit, conforme cu standardele internaţionale şi cu cele mai bune tehnici din domeniu;
- înstruirea şi dezvoltarea profesională a angajaţilor;
- elaborarea şi aprobarea metodologiei, în conformitate cu scopurile stabilite, inclusiv a controlului (auditului) performanţei şi a componentelor ei juridice.
Într-o perioadă scurtă de timp au fost elaborate şi aprobate, de către Curtea de Conturi, Sdandardele generale de audit ale Curţii de Conturi, standardele aplicabile la etapa de planificare, la etapa procedurilor de audit, la etapa de raportare şi standardele de audit speciale, care stabilesc orientarea minimă pentru control(audit) şi determină principalele etape de realizare a acestuia şi alte instrucţiuni şi acţiuni, care trebuie desfăşurate în procesul controlului(auditului) în mod sistematic şi rezonabil. Schimbări importante au fost operate în vederea îmbunătăţirii eficienţei controlului financiar de stat, metodologiei, prin întroducerea celor mai bune realizări din experienţa şi practica Curţii de Conturi a Romăniei, Controlului de Stat al Letoniei şi ale altor instituţii supreme de control şi audit, în baza acordudilor de cooperare încheiate cu acestea. Analizînd cadrul legislativ naţional referitor la acest aspect, putem menţiona că în Constituţia Republicii Moldova nu găsim o definiţie juridică pentru conceptual de audit, eficienţă, performanţă, iar în competenţa Curţii de Conturi nu se include verificarea eficacităţii administraţiei. De exemplu, pe plan internaţional, conform art.114 alin.(2) din Constituţia Germaniei (în vigoare din 12.05.1969), Curtea Federală de Conturi verifică atît contabilitatea, cît şi eficienţa şi regularitatea executării bugetare şi a gestionării fondurilor publice. Luînd în consideraţie argumentele enunţate, condiţia de bază pentru realizarea obiectivelor propuse la transformarea Curţii de Conturi a Republicii Moldova într-o instituţie de audit extern, este dezvoltarea posibilităţilor analitice şi instituţionale ale instituţiei, alinierea cadrului legislativ existent la normele Uniunii Europene şi la cele internaţionale,asigurarea accesului acesteia la resursele relevante, în special aplicarea tehnologiilor informaţionale.De asemenea , un impact pozitiv are alinierea la acţiunile şi politicile comunitare şi internaţionale în domeniul controlului financiar şi auditului.
Pornind de la imperativele care necesită reformarea sistemului de control financiar de stat în condiţiile Republicii Moldova, perfecţionarea activităţii de control financiar extern, considerăm că toate aceste constituie probleme actuale pentru managementul finanţelor publice. Începând cu anul 1994, când Curtea de Conturi a Republicii Moldova a devenit membru cu drepturi depline al INTOSAI şi EUROSAI şi şi-a extins colaborarea în cadrul acestor două organisme internaţionale, activitatea de control financiar extern a acesteia nu mai poate fi apreciată doar conform indicatorilor realizaţi în baza controalelor efectuate în ţară dar şi ţinând cont de acţiunile şi politicile aplicate în activitatea instituţiilor supreme de control şi audit din alte state. În acest context, potrivit prevederilor INTOSAI şi declaraţiei de la Lima asupra liniilor directorii ale controlului finanţelor publice, instituţiile supreme de control şi audit, pe lângă sarcina tradiţională de a controla legalitatea şi regularitatea gestionării financiare şi contabile, mai exercită şi un alt tip de control al finanţelor publice, importanţa şi semnificaţia căruia este indiscutabilă. Acest tip de control este orientat spre performanţă, eficacitate, economicitate şi eficienţă a administraţiei publice şi include nu numai aspectele specifice ale gestionării ei, ci şi activităţile globale de management, inclusiv sistemele de organizare şi administrare. Cu regret, astăzi trebuie să constatăm că procesul de elaborare, adoptare şi implementare în practică a acestui tip de control a decurs lent în Republica Moldova. În pofida faptului că legislaţia prevede auditul performanţei, totuşi, este dificil de a-l aplica în practică, pe motiv că autorităţile publice centrale nu au elaborate criterii concrete de evaluare a eficienţei utilizării mijloacelor publice planificate sau destinate executării bugetului pe programe. Modalitatea de elaborare a bugetelor în Republica Moldova are la bază principiul transparenţei, deoarece elaborarea pe articole contribuie la posibilitatea direcţionării resurselor bugetare conform destinaţiei. Dar este adevărat, că nu este prelucrată metodologia de constatare a utilizării eficiente a acestor mijloace băneşti. Prin urmare, am avea nevoie de indicatori concreţi, care ar sta la baza analizei eficienţei utilizării banului public. În anul 2005, legislativul, prin Legea nr. 330-xvi din 16.12.2005, a operat modificări şi completări la Legea nr. 312-xiii din 08.12.1994 "Privind Curtea de Conturi", în care pentru prima dată a fost expusă noţiunea de control (audit) al performanţei. Conceptul control (audit) al performanţei este definit ca un proces de evaluare sau examinare independentă a măsurii în care o activitate, un program sau o instituţie funcţionează în mod eficient şi eficace, cu respectarea economicităţii (3E).
Auditul performanţei este examinarea faptului dacă entitatea îşi îndeplineşte însărcinările şi responsabilităţile sale într-un mod corect, cu respectarea legislaţiei şi cu minimizarea costurilor resurselor utilizate şi, în acelaşi timp, cu menţinerea calităţii corespunzătoare. În concluzie, baza auditului performanţei o formează cele trei E-uri menţionate mai sus, iar aplicarea acestor principii presupune să se acţioneze în scopul atingerii unui raport cît mai favorabil între obiectivele urmărite şi mijloacele folosite. Deoarece auditul performanţei poate fi efectuat în întregul sector public, este important ca cetăţenii şi alte persoane interesate să obţină perspicacitate asupra conducerii şi rezultatelor diferitor programe şi activităţi guvernamentale, informaţii complete şi veridice asupra performanţei entităţii supuse controlului (auditului). După modul complex de abordare, fiind un tip nou de control ulterior, implementarea şi aplicarea în practică a controlului (auditului) performanţei pune şi o serie de probleme conceptuale şi practice. Actualitatea problemei în cauză este determinată de necesitatea perfecţionării relaţiilor dintre diferiţi participanţi în procesul controlului financiar de stat, armonizării cadrului legislativ existent şi conformarea acestuia la acquis-ul comunitar, dezvoltării instituţionale a Curţii de Conturi. În acelaşi timp, apelarea la practicile moderne de control financiar şi audit aplicate în alte ţări nu poate înlocui formarea propriului model de dezvoltare, iar experienţa internaţională poate fi implementată şi aplicată treptat în concordanţă cu particularităţile cadrului legislativ existent şi tradiţiile societăţii noastre. Planul de Acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană stipulează crearea şi funcţionarea adecvată a unei instituţii supreme de audit independente în corespundere cu cele mai bune practici ale Uniunii Europene în standarde de audit extern, acceptate pe plan internaţional. Curtea de Conturi, cu asistenţa acordată de către Departamentul pentru Dezvoltare Internaţională(DFID), a elaborat şi a aprobat în aprilie 2006 un Plan de Dezvoltare Strategică pe perioada aprilie 2006 - decembrie 2010, întru realizarea transformării majore a organizaţiei într-o instituţie care să corespundă totalmente cu standardele internaţionale. Planul de Dezvoltare Strategică a Curţii de Conturi se bazează pe patru piloni principali: . consolidarea instituţională a cadrului legal şi a resurselor, în mod special în domeniul tehnologiilor informaţionale, întru furnizarea unui serviciu de audit eficace în sec. 21; . asigurarea profesionalismului care include elaborarea noilor audite ale performanţei cu privire la implementarea politicilor guvernamentale; . dezvoltarea personalului prin intermediul unor practici mai bune de resurse umane, instruiri mai eficace şi activităţi de dezvoltare; . obţinerea unui impact mai mare asupra gestionării finanţelor publice. Cu referinţă la implementarea controlului(auditului) performanţei, putem menţiona şi un şir de schimbări cu impact pozitiv asupra activităţii şi dezvoltării instituţionale a Curţii de Conturi spre atingerea scopului de obţinere a unei instituţii supreme de audit. În prezent, implementarea auditului este însoţită de realizarea, de comun cu experţi şi consultanţi străini, a Planului de Dezvoltare Strategică a Curţii de Conturi,căreia i s-a acordat un suport din partea Departamentului pentru Dezvoltare Internaţională(DFID).De asemenea , prin intermediul Oficiului Naţional de Audit al Regatului Unit al Marii Britanii, Departamentul pentru Dezvoltare Internaţională (DFID) a acordat asistenţă unor activităţi preliminare în domeniul tehnologiilor informaţionale, auditului performanţei şi managementului resurselor umane. Începînd cu luna iulie 2006, Oficiul Naţional de Audit din Suedia (ONAS), dispunînd de un buget propriu de dezvoltare, a acceptat să acorde asistenţă tehnică Curţii de Conturi a Republicii Moldova. Asistenţa din partea Oficiului Naţional de Audit din Suedia ( ONAS ) a fost elaborată ca fiind complementată cu suportul care va fi acordat prin intermediul Fondului Fiduciar creat de Banca Mondială şi se va axa, printre altele, asupra consolidării cadrului legal, elaborării unui audit financiar anual de atestare în locul regimului curent de control extern, precum şi asupra comunicării interne şi externe. Banca Mondială, ONAS şi Curtea de Conturi au convenit asupra cadrului de management întru coordonarea tuturor furnizărilor din partea donatorilor către Curtea de Conturi. În scopul dezvoltării Curţii de Conturi este şi modernizarea sistemelor pentru managementul financiar public - proiect susţinut de către Banca Mondială şi Proiectul de Asistenţă Tehnică pentru Managementul Financiar Public, finanţat de către donatori(finanţarea totală fiind de circa 15,3 milioane dolari SUA), avînd drept scop : sporirea eficienţei, eficacităţii şi transparenţei managementului financiar public. Obiectivul de dezvoltare a Curţii de Conturi constă în consolidarea capacităţii instituţionale a ei întru realizarea unor audite mai eficace ale finanţelor publice, incluzînd auditele performanţei cu privire la implementarea programelor guvernamentale. Implementarea auditului este însoţită de realizarea Planului Strategic a Curşii de Conturi , care va asigura:
- identificarea cadrului legislativ naţional, care reglementează controlul financiar extern şi argumentarea necesităţii armonizării acestuia la acquis-ul comunitar sau la standardele legislaţiei europene;
- însuşirea şi implementarea celor mai moderne tehnici şi metode de audit, conforme cu standardele internaţionale şi cu cele mai bune tehnici din domeniu;
- înstruirea şi dezvoltarea profesională a angajaţilor;
- elaborarea şi aprobarea metodologiei, în conformitate cu scopurile stabilite, inclusiv a controlului (auditului) performanţei şi a componentelor ei juridice.
Într-o perioadă scurtă de timp au fost elaborate şi aprobate, de către Curtea de Conturi, Sdandardele generale de audit ale Curţii de Conturi, standardele aplicabile la etapa de planificare, la etapa procedurilor de audit, la etapa de raportare şi standardele de audit speciale, care stabilesc orientarea minimă pentru control(audit) şi determină principalele etape de realizare a acestuia şi alte instrucţiuni şi acţiuni, care trebuie desfăşurate în procesul controlului(auditului) în mod sistematic şi rezonabil. Schimbări importante au fost operate în vederea îmbunătăţirii eficienţei controlului financiar de stat, metodologiei, prin întroducerea celor mai bune realizări din experienţa şi practica Curţii de Conturi a Romăniei, Controlului de Stat al Letoniei şi ale altor instituţii supreme de control şi audit, în baza acordudilor de cooperare încheiate cu acestea. Analizînd cadrul legislativ naţional referitor la acest aspect, putem menţiona că în Constituţia Republicii Moldova nu găsim o definiţie juridică pentru conceptual de audit, eficienţă, performanţă, iar în competenţa Curţii de Conturi nu se include verificarea eficacităţii administraţiei. De exemplu, pe plan internaţional, conform art.114 alin.(2) din Constituţia Germaniei (în vigoare din 12.05.1969), Curtea Federală de Conturi verifică atît contabilitatea, cît şi eficienţa şi regularitatea executării bugetare şi a gestionării fondurilor publice. Luînd în consideraţie argumentele enunţate, condiţia de bază pentru realizarea obiectivelor propuse la transformarea Curţii de Conturi a Republicii Moldova într-o instituţie de audit extern, este dezvoltarea posibilităţilor analitice şi instituţionale ale instituţiei, alinierea cadrului legislativ existent la normele Uniunii Europene şi la cele internaţionale,asigurarea accesului acesteia la resursele relevante, în special aplicarea tehnologiilor informaţionale.De asemenea , un impact pozitiv are alinierea la acţiunile şi politicile comunitare şi internaţionale în domeniul controlului financiar şi auditului.
