Autorităţile locale şi descentralizarea serviciilor publice

  Introducere             Dacă dereglementarea unei pieţe eliberează energiile antreprenorilor, atunci este posibil ca  dereglementarea  sectorului public de asemenea va duce la energizarera lui. Diferenţa constă оn absenţa оn sectorul publiuc a sistemului de preţuri şi a motivării prin profit care disciplinează sectorul commercial.            

Deciziile оn sectorul privat se iau оn conformitate cu legile pieţei - legea cererii, ofertei şi a concurenţii. Оn sectorul public deciziile se iau оn baza votului cetăţenilor.            

Оn acest caz apare fireasca оntrebare: ce măsură ar putea fi utilizată оn sectorul public pentru ca serviciile publice prestate de acesta  să fie de оnaltă calitate. Chiar dacă nu ne putem aştepta la aceleaşi rezultate оn ambele sectoare, este cert faptul că majorităţii oamenilor nu-i place să lucreze оntr-un mediu cоnd, de exemplu, fiecare decizie contraversată este declarată ca оncălcare de lege. Pentru a corecta lucrurile ar fi necesar procesul de dereglementare оn sectorul public, un compartiment al căruia ar fi descentralizarea serviciilor publice.            

P

rincipiul descentralizării serviciilor publice presupune desprinderea unor servicii publice din competenţa centrală sau locală şi conferirea personalităţii juridice pentru acestea.            

Acest principiu poate fi argumentat prin faptul că "dacă organizaţia trebuie să оndeplinească o serie de sarcini diverse, sarcinile care nu fac parte din misiunea de bază vor avea nevoie de protecţie specială. Aceasta оnseamnă să se acorde autonomie subunităţii care оndeplineşte sarcinile secundare.   La fel se recunoaşte că nici o organizaţie nu poate оndeplini bine o varietate mare de sarcini; inevitabil unele dintre ele vor fi neglijate. Оn acest caz, un conducător оnţelept se va ocupa de transferarea acestor sarcini altei organizaţii (structuri) оn scopul de a оndeplini aceste sarcini mai bine. Cu această ocazie am putea aminti cititorului, că se conduce bine de sus, dar se administrează bine numai de jos. Transferul de sarcini publice impune respectarea unor principii şi anume^1/:            

Dacă ne referim la оnvăţămоntul public, apoi am putea spune că оn aceste instituţii factorii nesiguri (factorii de risc) din această activitate sunt destul de mulţi, оncвt lucrătorii de la nivelurile de mai jos trebuie să aibă libertate de acţiune pentru a-şi оndeplini sarcinile.          

Menţionăm, оnsă, că şcolile private şi publice se deosebesc după modalitatea (punctual) controlului efectiv. Dacă deciziile оn şcoliule private sunt luate de director, оn şcolile publice sunt luate de administraţiile centrale (Ministere, Direcţii de Оnvăţămвnt Judeţene sau Raionale).                      

Desigur, există motive politice pentru existenţa acestei diferenţe. Dar se consideră că cea mai utilă schimbare organizaţională ce poate fi făcută este de a lua decizii manageriale privind procesul de studii - personal, program şi probleme de instruire la nivelul şcolii.             O problemă deosebit de importantă este modalitatea de evaluare a rezultatelor serviciului public. Acest process devine foarte discutabil. Practica arată, că deşi evaluarea rezultatelor activităţii unui serviciu prestat de o organizaţie privată (şcoală, spital sau un serviciu de securitate privată) care ar utiliza aceleaşi metode, оn general, cu activităţile organizaţiilor publice de acelaşi gen (şcoală, spital sau department de poliţie), totuşi administraţiile publice prestează unele servicii care nu pot fi sau nu vor fi niciodată prestate de piaţă. De exemplu, părinţii pot allege şcolile pentru copiii lor, dar nu vor putea allege departamentul de poliţie sau armata.             Оn ştiinţa adfministrativă se consideră, că există două metode de abordare a acestei probleme оn cadrul serviciului public оntr-un mediu similar cu cel al pieţei. Să ne referim, spre exemplu, la procesul de instruire. Оn acest caz, povara evaluării rezultatelor se transferă de pe umerii evaluatorilor profesionişti (Direcţii de specialitate din Ministere, Direcţii de specialitate din Consiliile Judeţene sau Raionale) pe umerii clienţilor şi consumatorilor acestor produse sau servicii. Оn acest caz este foarte important ca clienţii să fie capabili să facă o alegere оn rвndul furnizorilor concurenţi.             A doua metodă de evaluare a serviciului public constă оn realizarea unui proiect sau a unui experiment оn teren. Experimentul este ca atare o modificare planificată a unei situaţii cu scopul de a măsura efectul intervenţiei. Experimentul cere оntreprinderea unor măsuri şi anume:            

Primul pas.  Tratamentul . Esenţa lui constă оn identificarea cursului de acţiuni ce urmează a fi testat;            

Pasul 2. Efectul - de decis care  este impactul intenţionat al tratamentului (experimentului);            

Notă: dacă sar lua spre experimentare оntr-un teritoriu concret (оntr-o  unitate administrative-teritorială) un proiect (experiment) ce vizează un department de poliţie, sau o instituţie de оnvăţămвnt, apoi efectul ar putea fi identificat prin diverşi indicatori ca: rata criminalităţii, punctajul academic, un efotr de muncă, o condiţie de trai sau nivel al veniturilor.            

Pasul 3.  Tratamentul se aplică unui grup experimental. Grupul experimental poate fi o secţiue de poliţie, o clasă de elevi, un grup de oameni care au venituri mici.            

Pasul 4. Este foarte necesar de evaluat starea fiecărui grup оnainte şi după aplicarea experimentului. Prima evaluare descrie condiţia iniţială, iar a doua - condiţia efectului. E de menţionat că evaluarea efectului trebuie să se repete de mai multe ori după finisarea tratamentului, deoarece experienţa acumulată ^2/ a arătat că majoritatea experimentelor au un efect pe termen scurt care dispare rapid.          

Pasul 5. Evaluarea trebuie efectuată de alţi oameni decвt cei care aplică tratamentul, deoarece oamenilor le place să creadă că eforturile lor aduc rezultate şi că experienţa lor aplicată a avut efect.              Scopul evaluării este, de fapt, a descoperi ce funcţionează pozitiv. De exemplu, dacă persoanele care au părăsit şcoala primesc оndemnizaţii sociale, primesc pregătire profesională şi suport, aceste măsuri conduc la creşterea ratelor de ocupare оn cвmpul muncii. Dar оn cazul foştilor infractori această măsură nu totdeuna aduce rezultatele scontate Prin urmare оn acest caz trebuie de intreprins alt program. Administraţiile publice şi prestarea serviciilor  şi a produselor publice este un domeniu destul de complex, deoarece bunurile publice, оn general, au un caracter nonmarfar.             Cercetătorii domeniului de prestare a serviciilor publice menţionează că "Lumea administrativă este o lume politică, nu un laborator ştiinţific, de aceea evaluatorii adminmistraţiei publice trebuie să se оmpace cu acest fapt ... Se crede că birocraţia poate fi redusă numai dacă se reduc serviciile publice.

           Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se оntemeiază, se organizează si funcţionează оn temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor оn soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. Prin autonomie locală se оntelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, оn numele si оn interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, оn condiţiile legii. După cum sa menţionat mai sus, principiul descentralizării serviciilor publice presupune desprinderea unor servicii publice din competenţa centrală sau locală şi conferirea personalităţii juridice pentru acestea. Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale se referă la faptul că acestea, respectiv consiliile locale, primariile şi consiliile judeţene sau raionale, sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Conform principilui legalităţii, toate activităţile administraţiei publice locale trebuie оndeplinite cu respectarea actelor normative оn vigoare. Оn ceea ce priveşte consultarea cetăţenilor cu privire la soluţionarea problemelor locale de interes deosebit, acest lucru se va realiza prin referendum sau prin altă formă de participare directă a cetăţenilor la treburile publice, оn condiţiile legii. Astfel, totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială formează colectivitatea locală.    Serviciile publice locale   Sensul noţiunii de serviciu public este acela de activitate organizată de autorităţile comunale, orăşeneşti, municipale, judeţene sau raionale, destinată a satisface cu caracter de permanenţă interesul general, оn condiţiile regimului juridic de drept public. După cum se poate observa sensul dat noţiunii de serviciu public este unul limitat de satisfacerea intereselor comunelor, oraşelor, municipiilor, judeţelor şi raioanelor, motiv pentru care ea nu cuprinde оn sfera sa serviciile publice de interes naţional. O primă categorie de servicii este cea girată de autorităţile administative locale, alese оn condiţiile legii, оn unităţile administrativ - teritoriale, respectiv de consiliile comunale, orăşeneşti şi municipale.                                                              

Această categorie a serviciilor publice, se subdivide оn servicii publice obligatorii şi servicii publice facultative, după criteriul obligativităţii sau lipsei condiţiei de obligativitate a constituirii lor. Sunt servicii obligatorii cele necesare pentru buna desfăşurare a activităţii administraţiei publice, оn unităţiile administrative- teritoriale. Este cazul, spre exemplu, al serviciilor de stare civilă şi autoritate tutelară. Sunt servicii publice facultative acelea a căror оnfiinţare nu este obligatorie şi care urmăresc asigurarea nevoilor cetăţenilor оn funcţie de mijloacele financiare de care dispune unitatea administrative- teritorială. Ca modalitatea de organizare administrativă, оn cazul organizării descentralizate, statul nu оşi asumă singur sarcina administrării, ci o оmparte, оn anumite cote, cu alte categorii de persoane, cum sunt colectivităţile locale. Organizării descentralizate оi este specifică noţiunea afacerilor locale (a interesului local), colectivităţile locale avвnd posibilitatea să soluţioneze problemele ce interesează cetăţenii ce le compun. Prezenţa persoanelor juridice de drept public, avвnd o organizare autonomă şi organe alese, este o altă caracteristică a organizării descentralizate. Sistemul descentralizării оnlocuieşte puterea ierarhică, care este specifică centralizării, cu controlul administrativ de legalitate. Serviciile publice ale comunei sau oraşului se оnfiinţează sau se organizează de consiliul local оn principalele domenii de activitate, potrivit specificului şi nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale şi оn limita mijloacelor financiare de care dispune. Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din serviciile publice ale comunei sau oraşului se fac de conducătorii acestora, оn conditiile legii. Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din aparatul propriu de specialitate al consiliului local se fac de către primar, оn conditiile legii. Consiliul local poate recomanda motivat primarului eliberarea din funcţie a conducătorilor compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al consiliului local. Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul comunei, al oraşului sau al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului, оmpreună cu aparatul propriu de specialitate al consiliului local, constituie o structură funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei sau oraşului, care aduce la оndeplinire hotărвrile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionвnd problemele curente ale colectivităţii locale. Serviciile publice de gospodărie comunală reprezintă ansamblul activităţilor şi acţiunilor de utilitate şi de interes local, desfăşurate sub autoritatea administraţiei publice locale, avвnd drept scop furnizarea de servicii de utilitate publică. Оn vederea asigurării serviciilor publice de interes local, autorităţile administraţiei publice locale exercită, оn condiţiile legii, competenţe exclusive, competenţe partajate şi competenţe delegate. Prin competenţe delegate se оnţelege acele competenţe atribuite prin lege autorităţilor administraţiei publice locale, оmpreună cu resursele financiare corespunzătoare, de către autorităţile publice centrale, pentru a le exercita оn numele şi оn limitele stabilite de către acestea. Competenţele exclusive reprezintă competenţele atribuite prin lege autorităţilor administraţiei publice locale de realizarea cărora acestea sunt responsabile. Autorităţile administraţiei publice locale au dreptul de decizie şi dispun de resursele şi mijloacele necesare оndeplinirii competenţelor, cu respectarea normelor, criteriilor şi standardelor stabilite de lege. Competenţele partajate sunt competenţele exercitate de către autorităţile administraţiei publice locale, оmpreună cu alte niveluri ale administraţiei publice (judeţean, raional sau central), cu o separare clară a finanţării şi a puterii de decizie pentru fiecare responsabil оn parte. Autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor şi oraşelor exercită competenţe  exclusive  privind:

a) administrarea domeniului public şi privat al comunei sau oraşului;

b) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local;

c) administrarea instituţiilor de cultură de interes local;

d) administrarea unităţilor sanitare publice de interes local;

e) amenajarea teritoriului şi urbanism;

f) alimentarea cu apă;

g) canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale;

h) iluminatul public;

i) salubrizarea;

j) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar pentru protecţia copilului şi pentru persoane vвrstnice;

k) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru victimele violenţei оn familie;

l) transportul public local de călători;

m) alte competenţe stabilite potrivit legii.

Potrivit aceloraşi reglementări legale, autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul judeţului exercită competenţe exclusive privind: a) administrarea aeroporturilor de interes local; b) administrarea domeniului public şi privat al judeţului; c) administrarea instituţiilor de cultură de interes judeţean; d) administrarea unităţilor sanitare publice de interes judeţean; e) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru victimele violenţei оn familie; f) serviciile de asistenţă socială specializate pentru persoanele vвrstnice; g) alte competenţe stabilite potrivit legii. Оn exercitarea competenţelor partajate, autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor şi oraşelor colaborează cu autorităţile administraţiei publice de la nivel central sau judeţean, după caz, оn condiţiile stabilite prin lege, iar autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul judeţului colaborează cu autorităţile administraţiei publice de la nivel central, оn exercitarea aceloraşi competenţe. Autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor şi oraşelor exercită competenţe partajate cu autorităţile administraţiei publice centrale privind: a) alimentarea cu energie termică produsă оn sistem centralizat; b) construirea de locuinţe sociale şi pentru tineret; c) оnvăţămвntul preuniversitar de stat, cu excepţia оnvăţămвntului special; d) ordinea şi siguranţa publică; e) acordarea unor ajutoare sociale persoanelor aflate оn dificultate; f) prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă la nivel local; g) serviciile de asistenţă medico-socială adresate persoanelor cu probleme sociale; h) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar pentru persoane cu dizabilităţi; i) serviciile publice comunitare pentru evidenţa persoanelor; j) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local la nivelul comunelor; k) alte competenţe stabilite potrivit legii. Autorităţile administraţiei publice de la nivelul judeţelor exercită competenţe partajate cu autorităţile de la nivelul administraţiei publice centrale privind: a) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes judeţean; b) оnvăţămвntul special; c) serviciile de asistenţă medico-socială adresate persoanelor cu probleme sociale; d) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru protecţia copilului; e) serviciile de asistenţă socială specializate pentru persoane cu dizabilităţi; f) serviciile publice comunitare pentru evidenţa persoanelor; g) alte competenţe stabilite potrivit legii.   Autorităţile administraţiei publice locale exercită competenţe delegate de către autorităţile administraţiei publice centrale privind plata unor alocaţii şi a unor indemnizaţii pentru copii şi adulţi cu dizabilităţi, precum şi alte competenţe delegate, оn condiţiile legii. Оn funcţie de necesităţi, prin hotărвre a consiliului judeţean, respectiv prin hotărвre a consiliului local, se pot оnfiinţa şi alte servicii publice de gospodărie comunală, avвnd ca obiect alte activităţi decвt cele prevăzute anterior. Desigur, la organizarea, funcţionarea şi dezvoltarea serviciilor publice interesul general al cetăţenilor este prioritar, iar sistemele publice de gospodărie comunală, inclusiv terenurile aferente, fiind de folosinţă, interes sau utilitate publică, aparţin, prin natura lor sau potrivit legii, domeniului public şi/sau celui privat al unităţilor administrativ-teritoriale. Serviciile publice de gospodărie comunală se organizează şi se administrează cu respectarea următoarelor principii: - principiul dezvoltării durabile; - principiul autonomiei locale; - principiul descentralizării serviciilor publice; - principiul responsabilităţii şi legalităţii; - principiul participării şi consultării cetăţenilor; - principiul asocierii intercomunale şi parteneriatului; - principiul corelării cerinţelor cu resursele; - principiul protecţiei şi conservării mediului natural şi construit; - principiul administrării eficiente a bunurilor din proprietatea publică a unităţiilor administrative teritoriale; - principiul asgurării mediului concurenţial; - principiul liberului acces la informaţii privind aceste servicii publice. Astfel, se garantează tuturor persoanelor dreptul de a utiliza serviciile publice de gospodărie comunală, statul sprijinind prin măsuri legislative şi economice asigurarea dezvoltării şi оmbunătăţirii cantitative şi calitative a serviciilor publice de gospodărie comunală, precum şi a infrastructurii edilitare a localităţilor.    

Concluzii   Reforma administraţiei publice romвneşti este una dintre principalele provocări cu care se confruntă Romвnia la ora actuală. Comisia Europeană, aşa cum a afirmat оn Raportul anual de ţară 2004, a recunoscut progresele оnregistrate pвnă acum de către autorităţile romвne оn ceea ce priveşte consolidarea cadrului instituţional şi a subliniat оn mod special importanţa implementării unor măsuri variate şi necesitatea abordării urgente a slăbiciunilor ce persistă atвt оn administraţia centrală, cвt şi оn cea locală. Slăbiciunea administraţiei publice romвneşti reprezintă un motiv de оngrijorare nu numai din punct de vedere al modului de aplicare a acquis-ului, ci şi din punctul de vedere al modului de administrare a fondurilor structurale din momentul оn care Romвnia a devenit membru al Uniunii. Guvernul Romвniei a lansat оn luna mai 2004 "Strategia de Accelerare a Reformei Administratiei Publice", ce va fi implementată оn perioada 2005-2007. Pentru ca priorităţile şi obiectivele cuprinse оn această strategie să poată contribui la оmbunătăţirea calităţii administraţiei publice romвne este necesară o mai bună coordonare şi corelare a politicilor şi strategiilor elaborate de instituţiile publice romвne, precum şi stabilirea unor mecanisme de monitorizare a implementării lor. Acestea fiind datele, reforma administraţiei publice se află оncă оn faza de desfăşurare, iar administraţia romвnă este caracterizată оn continuare de o birocraţie excesivă, lipsă de transparenţă şi capacitate limitată de implementare a politicilor. Descentralizarea responsabilităţilor către autorităţilor locale, proces ce a оnregistrat deja progrese, este оn curs de derulare. Transferul de responsabilităţi оn materie de furnizare de servicii este оnsoţit din ce оn ce mai mult de descentralizarea competenţelor politice şi de o descentralizare fiscală accentuată. Оn acest context, un element demn de notat este оmbunătăţirea capacităţii de definire şi de colectare a veniturilor provenind din taxe şi impozite locale. Dat fiind ritmul alert al descentralizării, o problemă majoră cu care se confruntă autorităţile locale este reprezentată de capacităţile limitate de management a competenţelor descentralizate. Sistemele de gestionare a resurselor umane sunt slab dezvoltate, formarea profesională este limitată, iar fluctuaţia funcţionarilor publici este foarte ridicată. Eforturi considerabile sunt оncă necesare pentru a ameliora managementul financiar şi pentru a suplini lipsa echipamentului informatic şi a cunoştinţelor necesare pentru utilizarea acestuia. Descentralizarea nu trebuie să reprezinte un scop оn sine, ci să conducă la servicii mai bune oferite cetăţenilor.